土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

  已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体设计和城乡规划。在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体设计和城乡规划继续执行。

  释义：本条是关于国土空间规划体系、效力以及国土空间规划与土地利用总体设计、城乡规划关系的规定。

  建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。2019年5月，中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划监督实施的政策措施。根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，目前的国土空间规划体系可以概括为“五级三类”。

  在规划层级上，国土空间规划分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级。这五级规划，分别对应我国五个行政管理层级，以便实现一级政府、一级事权、一级规划，统筹安排各级行政辖区内的国土空间开发保护。五级规划自上而下编制，下级规划服从、服务于上级规划，不得违背上级规划确定的约束性内容。不同层级规划体现不同的空间尺度和编制深度要求。全国国土空间总体规划由自然资源部会同有关部门组织编制，其功能定位是对全国国土空间作出全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。全国国土空间总体设计侧重战略性，即落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确全国国土空间发展目标策略，优化全国国土空间格局。省级国土空间总体设计由省级人民政府组织编制，其功能定位是落实全国国土空间规划，指导市、县国土空间规划编制，侧重协调性，即协调国家级国土空间规划和市、县级国土空间规划。市、县级国土空间总体设计由相应层级人民政府组织编制，其功能定位是细化落实上级国土空间规划要求，对本行政区域国土空间开发保护作出具体安排，侧重实施性。所谓的实施性，即对市、县级行政辖区内的国土空间，在开发、保护、利用方面提出可操作的实施方案，实现全域全要素规划管控。乡镇级国土空间总体设计的功能定位与市、县级相同。各地可因地制宜，将市、县与乡镇国土空间总体设计合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。

  在规划类型上，国土空间规划分为总体设计、详细规划和相关专项规划三种类型。总体设计是对一定区域内的国土空间，在开发、保护、建设方面，在时间和空间上作出的总体安排，强调综合性，如前述的国家级、省级、市级、县级、乡镇级国土空间总体设计。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排。详细规划强调可操作性，是规划行政许可的依据，一般在市、县及以下编制。在城镇开发边界内，由市、县自然资源主管部门组织编制详细规划，即控制性详细规划；在城镇开发边界外，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，以此作为详细规划。相关专项规划是指在特定区域、特定流域或特定领域，为体现特定功能，对空间开发、保护、建设作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划，强调专门性。相关专项规划也有国家级、省级、市级、县级的层级划分，要因地制宜选择编制类型和精度。如京津冀城市群规划、自然保护地规划、长江流域空间规划，或者是交通规划、能源规划、市政规划等，都是涉及空间利用的专项规划。这三种类型规划之间的关系是：总体设计是详细规划的依据，即详细规划编制修改要依据总体设计；是相关专项规划编制的基础，即指导约束相关专项规划的编制。相关专项规划要遵循总体规划，不得违背总体规划强制性内容；要与详细规划做好衔接，将主要内容纳入详细规划；相关专项规划之间也要互相协同。详细规划要依据总体规划进行编制修改，将相关专项规划主要内容纳入其中。

  规划的编制审批体系涉及各级各类规划的编制主体、审批主体和重点内容。本条没明确国土空间规划的编制审批，主要考虑国土空间规划的编制审批有可能涉及党中央及地方人大常委会的职权。根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，全国国土空间规划由自然资源部会同有关部门组织编制，由党中央、国务院审定后印发；省级国土空间规划由省级人民政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批；国务院审批的城市国土空间总体设计，由市人民政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级人民政府报国务院审批；其他市、县及乡镇国土空间规划的审批内容和程序由省级人民政府具体规定。海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级人民政府审批。例如，长江经济带国土空间规划，由自然资源部会同有关部门和省、市共同编制，报国务院审批。其他涉及空间利用的相关专项规划，如交通、水利、农业、市政基础设施等专项规划的编制审批程序不变，仍由相关主管部门组织编制和实施，其编制时要进行一定层级的国土空间规划“一张图”审核。

  规划的实施监督管理体系对保障规划的实施至关重要。国土空间规划是一级政府、一级规划、一级规划事权，“谁审批，谁监管”，分级建立国土空间规划审查备案制度；以“管什么就批什么”为原则，明确上级政府审查要点，精简规划审批内容。同时，减少需报国务院审批的城市数量，除直辖市、计划单列市、省会城市外，不再以人口规模，而是以城市在国民经济社会持续健康发展和战略部署中的作用为依据，考虑未来城镇化发展的趋势以及中央政府的管控责任，将在国家发展的策略全局中的重要节点城市和需要对特殊资源进行保护的城市列入国务院审批城市的名单。相关专项规划在编制和审查过程中除了要与国土空间规划“一张图”核对外，在规划批复后还要叠加到国土空间规划“一张图”上实施监管。在空间用途管制层面，通过国土空间规划对所有国土空间进行分区分类，落实用途管制。

  本文选自《新土地管理法实施条例释义》，魏莉华著，中国大地出版社；如需购买，可点击下方小程序下单

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